@rib News, 24/06/2019

Burundi : à court d’options

REPORT  278 / AFRICA 20 JUNE 2019

Les pourparlers visant à résoudre la crise burundaise – provoquée par la décision du président de briguer un troisième mandat – ont échoué. La menace de tensions plane sur les élections prévues en 2020. Une pression régionale forte est nécessaire pour ouvrir l’espace politique avant le scrutin.

Que se passe-t-il ? Après près de trois ans, le dialogue interburundais a échoué. Les prochaines étapes restent à être inventées, alors que les dirigeants de la région refusent de confier la médiation à d’autres institutions mais ne s’engagent pas pleinement pour résoudre la crise. A moins que les tensions politiques se dissipent, le risque de violences pendant les élections prévues en 2020 est élevé.

Comment en est-on arrivé là ? La Communauté d’Afrique de l’Est (CAE) a pris les commandes de la médiation au Burundi alors qu’elle manque de l’expérience, de l’expertise et des ressources requises. L’absence de volonté politique et les divisions entre Etats membres, combinés à l’intransigeance du gouvernement burundais, ont rendu impossible tout dialogue constructif entre les parties.

En quoi est-ce significatif ? Sans intervention rapide, les élections de 2020 se dérouleront dans un climat de peur et d’intimidation. Ceci augmenterait les risques de violence électorale et pourrait alimenter le mouvement d’adhésion aux groupes d’opposition armés. Cela plongerait le Burundi dans la spirale autoritaire, laissant entrevoir une nouvelle crise majeure aux répercussions régionales.

Comment agir ? Les dirigeants régionaux doivent faire usage de leur influence, y compris en brandissant la menace de sanctions ciblées, pour convaincre le gouvernement de permettre aux opposants en exil de rentrer au pays et de faire campagne sans craindre des représailles. La CAE, l’Union africaine et l’ONU devraient se coordonner pour éviter que Bujumbura puisse se tourner vers l’interlocuteur le plus conciliant et veiller à ce que le Burundi ne disparaisse de l’ordre du jour international.

Synthèse

Après près de trois ans, le dialogue interburundais s’est soldé par un échec. Les pourparlers, sous l’égide de la Communauté d’Afrique de l’Est (CAE), ont été lancés en réponse à la crise politique provoquée par la décision du président Pierre Nkurunziza, en avril 2015, de briguer un troisième mandat. Ils ont échoué pour diverses raisons, notamment les divisions entre Etats membres de la CAE et leur manque de mobilisation. Aujourd’hui encore, les dirigeants de la région refusent de confier la médiation à l’Union africaine (UA) ou à l’ONU, sans pour autant être prêts à s’engager pleinement pour résoudre la crise. Cette paralysie est préoccupante alors que des élections doivent avoir lieu en 2020 et qu’à moins que les tensions politiques se dissipent, le risque de violence est élevé. Personne ne s’attend à ce que ce scrutin soit libre et impartial, mais il pourrait au moins se dérouler dans le calme avec une opposition en mesure de faire campagne sans craindre les représailles, ce qui garantirait un degré de pluralisme et pourrait aider à éviter que le pays ne sombre davantage dans la violence. Cela dépend toutefois de la volonté de Nkurunziza d’ouvrir l’espace politique et de la disposition des dirigeants régionaux, en particulier des présidents ougandais et tanzanien, Yoweri Museveni et John Magufuli, à l’encourager dans ce sens. 

En juillet 2015, au plus fort de la crise, la CAE a mis en place un dialogue inter-burundais, nommant le président Museveni comme médiateur puis, plus tard, l’ancien président tanzanien Benjamin Mkapa comme facilitateur pour le seconder. L’organisation régionale a pris les commandes du processus conformément au principe de subsidiarité de l’UA, qui établit que les questions de paix et de sécurité en Afrique doivent être traitées au niveau le plus local. Mais la CAE n’était pas préparée pour cette tâche. Elle est avant tout une plateforme d’intégration économique, et en tant que telle, elle n’avait pas d’expérience ni d’expertise en matière de médiation politique complexe. Elle ne disposait pas non plus des ressources financières suffisantes et, avec Libérat Mfumukeko, un fidèle de Nkurunziza, comme secrétaire général, s’exposait à des accusations de partialité.

A ces faiblesses institutionnelles est venu s’ajouter un manque de soutien politique des chefs d’Etat de la CAE pour le dialogue. Des antagonismes politiques historiques entre ces pays, ainsi que des rivalités économiques et de vives animosités personnelles entre leurs dirigeants, ont empêché la région de trouver un consensus pour résoudre la crise. Depuis le début, les dirigeants de la région n’ont eu de cesse de considérer le Burundi comme un allié ou un outil dans leurs querelles et ont donc répugné à irriter Nkurunziza en usant de leur influence pour le forcer à négocier avec ses opposants. Sans soutien régional, Mkapa s’est trouvé dans l’incapacité de réunir les parties autour de la table.

Des pourparlers ont eu de façon sporadique, les facilitateurs faisant la navette entre les deux camps. Les partis d’opposition sont entrés dans les négociations avec un certain nombre de demandes et de lignes rouges, mais se sont finalement montrés prêts à faire des compromis, en particulier en cessant d’exiger la démission du président. Le gouvernement, par contre, est resté intransigeant tout au long du processus, refusant systématiquement de participer à la médiation de façon constructive. En opposant la CAE, l’UA et l’ONU, Nkurunziza a réussi à résister aux différentes formes de pression externe sur le Burundi – critique publique intense, menace d’une mission militaire de l’UA, suspension d’aides financières vitales et sanctions contre des responsables politiques de premier plan. Plutôt que de se montrer plus conciliant, le gouvernement a consolidé sa mainmise sur le pouvoir et commencé à démanteler les mesures de protection de la minorité tutsi instaurées par l’accord d’Arusha de 2000 qui avait mis fin à la longue guerre civile au Burundi.

Par conséquent, et en dépit des efforts de la CAE et d’autres acteurs internationaux, la crise perdure au Burundi : son économie est moribonde, les pays voisins accueillent actuellement plus de 350 000 réfugiés burundais, la plupart des opposants au gouvernement sont en exil et ceux qui sont restés font face à une sévère répression. Si des élections ont lieu dans ces circonstances, de nombreux Burundais risquent de les rejeter, ce qui pourrait se traduire par des manifestations potentiellement violentes et accroître le soutien aux groupes armés, comme en 2015.

S’il est peu probable que le gouvernement ouvre pleinement l’espace politique à l’approche du scrutin, il devrait être possible de faire pression en faveur de conditions permettant à l’opposition de faire campagne en toute sécurité, préservant un degré de pluralisme politique et évitant l’escalade de la violence. Quatre mesures sont nécessaires pour y parvenir :

• Le gouvernement devrait autoriser les opposants en exil à rentrer et à faire campagne librement sans être intimidés, arrêtés ou subir de violence. Il devrait aussi permettre à des observateurs extérieurs de suivre les préparatifs de scrutin ainsi que le vote et les opérations de dépouillement. 
• Les dirigeants de la région devraient user de leur influence sur le président Nkurunziza pour s’assurer que le gouvernement prenne ces mesures. Ils devraient publiquement annoncer leur intention de geler les avoirs des membres du gouvernement et des dirigeants du parti au pouvoir et être prêts à suspendre le Burundi de la CAE si le pays ne se dirige pas vers des élections plus crédibles. 
• L’UA devrait relancer sa délégation de haut niveau pour le Burundi et, si nécessaire, en revoir la composition. Elle devrait en élargir le mandat pour lui permettre de trouver un consensus dans la région et d’encourager les dirigeants de la CAE à contribuer à faire progresser les pourparlers. L’UA devrait négocier avec le gouvernement burundais en vue d’augmenter le nombre d’observateurs des droits humains et d’experts militaires qu’elle déploie dans le pays. Elle devrait utiliser ce contingent renforcé pour suivre la situation sécuritaire, y compris la sécurité des responsables politiques de l’opposition, et pour évaluer les préparatifs du prochain scrutin et déterminer si les conditions sont réunies pour un vote crédible. Le Conseil de paix et de sécurité de l’UA et la délégation de haut niveau devraient utiliser les rapports de l’équipe de l’UA sur le terrain pour façonner leur diplomatie de crise. La Conférence des chefs d’Etat, qui doit se réunir lors d’un sommet extraordinaire en juillet 2019, devrait entériner ces mesures. 
• La CAE, l’UA et l’ONU devraient faire un effort concerté pour que Nkurunziza ne puisse pas se tourner vers l’institution la plus conciliante. Il est crucial qu’elles évitent que la crise disparaisse de l’ordre du jour international.

Si aucun progrès significatif n’est réalisé d’ici fin 2019, la CAE, l’UA, l’ONU et les autres acteurs extérieurs devraient appeler à un report du scrutin pour une durée de six mois. Cela donnerait au gouvernement suffisamment de temps pour remettre de l’ordre dans ses affaires et empêcherait Bujumbura et ses alliés de pouvoir se plaindre d’avoir manqué de temps. La CAE, l’UA et l’ONU devraient utiliser ce délai supplémentaire pour redoubler d’efforts et faire pression sur le gouvernement afin qu’il améliore les conditions en vue d’élections crédibles et paisibles. Si le scrutin a lieu sans que la situation sur le terrain ait changé, que ce soit à la date prévue initialement ou après un report, les acteurs extérieurs devraient s’abstenir de soutenir ou d’observer le vote et minimiser leurs contacts diplomatiques avec tout gouvernement issu de ce scrutin, et la CAE devrait suspendre le Burundi et geler les avoirs de ses dirigeants.

Addis-Abeba/Nairobi/Bruxelles, 20 juin 2019

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